目前，我国经济面临传统行业产能结构性过剩、消费需求转型升级、劳动力要素成本上升、资源环境约束加大等突出问题，高投入、高消耗、偏重数量扩张的传统发展方式已经难以为继，经济必须向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的新常态转型发展，即经济增长方式从规模速度型粗放式转向质量效率型集约式，经济结构由增量扩能为主转向调整存量、做优增量兼顾的深度调整，经济发展动力由要素驱动转向创新驱动。

为了引领和推动经济新常态发展，2013年以来，国家发布了一系列产业布局、节能减排、安全环保等政策性法规、文件、标准等，推进各行业进行转型升级，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。炼油行业作为基础能源和原材料产业的主要供应者，在国民经济社会发展中发挥着重要作用，也是国家推进产业结构优化、节能减排、环保清洁化的重点行业。为此，笔者回顾分析了2013年以来我国炼油行业的相关政策，以期为“十三五”我国炼油行业发展规划和相关研究提供参考。

一、炼油行业市场化改革相关政策

1.深化投资体制改革和行政审批制度改革

2013年12月2日和2014年10月31日，国务院相继发布了《政府核准的投资项目目录》的2013年本（国发〔2013〕47号）和2014年本（国发〔2014〕53号），进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度。2014年本的政府核准目录对炼油行业提出要求：新建炼油及扩建一次炼油项目由国务院投资主管部门核准，其中列入国务院批准的国家能源发展规划、石化产业规划布局方案的扩建项目下放到省级政府核准。而2005年本目录中，列入国家发展规划的炼油项目由投资主管部门核准。

十八届三中全会明确提出要积极发展混合所有制经济，鼓励有实力的民营企业按照准入要求参与石化产业重组改造和基地建设，推动形成各种所有制经济优势互补、有序竞争、相互促进、共同发展的新格局。同时，在保障国家产业安全的前提下，允许拥有先进技术或原料供应能力的外商投资企业独资或控股建设炼化项目，进一步增强原油供应保障，促进产业结构调整和转型升级。

2.推动我国炼化布局进一步优化合理

2014年9月，国家发展改革委制定的《石化产业布局方案》在国务院获得通过。该方案坚持安全环保优先、坚持科学合理规划、坚持资源优化配置和坚持提高产业效益四大原则，主要内容是抓好现有优势企业挖潜改造，提升产业发展效益，加快能源进口通道配套石化工程建设，充分发挥能源战略通道作用，优化提升石化产业基地，提高原料多元化水平，推动产业集聚高效发展。

未来我国将逐步在东部沿海形成七大石化产业基地，从北向南依次是大连长兴岛、河北曹妃甸、江苏连云港、上海漕泾、浙江宁波、福建古雷和广东惠州，2020年原油加工能力占全国炼油能力的40%左右。

3.逐步放开地方炼厂进口原油使用权

2015年2月9日，国家发展改革委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》（发改运行[2015]253号），对地方炼油企业逐步放开进口原油使用权。该文件对地方炼油企业获取进口原油使用权的具体条件、用油数量折算办法和申请确认程序均作了明确规定，申请企业须符合以下条件：

一是拥有一套及以上单系列设计原油加工能力大于200万吨/年（不含）的常减压装置；

二是炼油（单位）综合能耗小于66千克标油/吨，单位能量因数能耗不超过11.5千克标油/吨•能量因数，加工损失率小于0.6%，吨油新鲜水耗量小于0.5吨，原油储罐容量符合有关要求（具备不低于15天设计日均加工量的原油储存能力）；

三是具备完善的产品质量控制制度；

四是具备与加工能力、原油品质等相匹配的环境保护设施和事故应急防范设施且运转正常，污染物排放符合国家或地方标准及总量控制要求，近三年未发生较大及以上突发环境事件；

五是具备完善的安全生产管理制度和良好的历史安全纪录，近三年未发生较大及以上安全生产事故；

六是具备完善的消防安全管理制度，近三年未发生较大及以上火灾事故；

七是淘汰本企业所有设计原油加工能力200万吨/年（含）以下常减压装置。

目前，中国石油和化学工业联合会受国家发改委、能源局委托，正在制定《企业用油申请核查评估工作细则》，将对申请企业核查评估的具体程序和申请企业准备报送的具体申请材料作出具体规定。

4.进一步完善成品油定价机制，上调成品油消费税

2013年3月26日，国家发展改革委发布《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》（发改价格[2013]624号），促进成品油定价机制进一步市场化和国际化。

该文件主要内容：

一是缩短了调价周期，将成品油计价和调价周期由22个工作日缩短至10个工作日，并取消上下4%的幅度限制，当汽、柴油调价幅度低于每吨50元时，不作调整，纳入下次调价时累加或冲抵；

二是根据进口原油结构及国际市场原油贸易变化，相应调整了国内成品油价格挂靠油种。与2009年成品油价格改革相比，本次成品油定价机制实行后，调价时间节点透明度增强，调价频率加快，国内成品油价格与国际油价贴合更紧，压缩了经营者无风险套利空间，大大遏制了市场投机行为。

为了抑制成品油消费过快增长，2014年11月至2015年1月，趁国内外成品油价格大幅下跌时机，财政部和国家税务总局连续三次上调成品油消费税，其中汽油消费税由1.0元/升提高到现行的1.52元/升，柴油消费税由0.8元/升提高到现行的1.2元/升。加上增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加等税费，税负在我国成品油价格中所占比例快速上升，2015年已达到46.8%，仅次于英国的58.46%、德国的56.29%，远超过美国的11.22%。

二、“十三五”炼油行业相关政策导向

“十三五”是我国全面建成小康社会最后冲刺的五年，也是我国炼油行业转型升级、做强做优的关键五年，2013年以来出台的一系列相关政策文件，将给炼油行业的“十三五”规划带来深远影响。

1）在炼油产业布局层面，炼油项目审批权的下放、石化产业布局方案的规划将促使炼油企业进一步向规模化、炼化一体化、基地化、集约化方向发展，促进被城市合围的、原油资源不足的炼油能力逐步向安全防护纵深广阔、市场需求旺盛的东南沿海七大石化产业基地集中，推动我国炼化布局进一步优化合理。

按照中央企业现有炼油产能规划，以2014年原油加工能力7.46亿吨/年为基础测算，2020年我国原油加工能力将达到9.17亿吨/年。根据国内成品油需求预测，2020年我国成品油需求量将达到3.5亿吨，按照60%的成品油收率和80%的开工率来计算，2020年需要炼油能力7.29亿吨/年，与规划相比炼油能力过剩1.88亿吨/年。除全部淘汰200万吨/年（含）以下小炼厂的8967万吨/年炼油能力之外，未来还需要淘汰或搬迁其他9800万吨/年左右的炼油能力，届时这部分炼油能力取舍将由市场作出选择，盈利能力越低，淘汰几率越大。

原油进口使用权的放开、成品油定价机制及税费的进一步改革将不断推动地炼优胜劣汰，实现规范管理、有效监督，有助于国家对地炼企业的规范管理与严格监督，不但可有效地解决地炼企业的原油资源问题，而且会促进炼油行业淘汰落后技术和设备、结构调整及产业升级。推进我国成品油市场的逐步市场化和国际化。

我国成品油市场已经供大于求，国际油价的大幅下跌更是挤压了炼油行业的利润空间，原油进口权的逐步放开将导致国内炼油行业竞争更加激烈，国企炼厂由于受到政府部门严格监管，其盈利难度将越来越大。地方炼厂一直处在政府监管之外，真正纳入政府规划管理还需时日，一旦其解决了原油资源问题，再充分利用固有的经营手段灵活等优势，地方炼厂将得到进一步发展，届时国有炼厂面临的盈利压力将更加巨大，部分企业甚至可能面临生存困难。

2）在节能减排方面，《能源“十二五”规划》、《能源发展战略行动计划》等文件从战略层面对炼油行业发展进行了把控。2020年，我国能源消费结构优化目标要求，除煤炭、天然气和非化石能源的消费比例外，石油消费所占比例不超过13%，而2012年我国一次能源消费结构中石油消费比例为18%左右，这意味着“十三五”期间我国石油消费比例要降低5个百分点，炼油行业发展空间将受到极大压缩。

要通过大力发展天然气、电动交通工具等交通替代燃料，促进国内能源消费结构优化，控制排放增长，未来炼油行业在交通运输燃料的发展空间将进一步被压缩；石化节能减排指导意见、用能单位能耗在线监测试点、高耗能机电设备淘汰目录、能源管理中心建设、炼油单位产品能耗限额等文件及标准对炼油行业的节能减排提出了具体要求，未来炼油行业将通过建设在建监测、能源管理中心、采用节能减排技术、淘汰高耗能机电设备等手段不断降低综合能耗。

2020年前，炼油企业单位综合能耗要达到58千克标油/吨，而2014年，中国石化与中国石油炼油单位综合能耗平均值分别为58.4千克标油/吨和64.9千克标油/吨，除中国石化外，其他包括中国石油所属炼厂在内的绝大多数炼油企业都面临巨大的困难，必须采取强有力的手段和措施，才有望按期达标。

3）新《环境保护法》、《大气污染防治行动计划》、《大气污染防治成品油质量升级行动计划》、《大气污染防治法》、《石化行业挥发性有机物综合整治方案》、《排污许可证管理暂行办法》、《水污染防治行动计划》、《石油炼制工业污染物排放标准》等一系列更加严格的法规，显示出国家要全面治理污染、还人民绿水青山的决心，对炼油行业水排放、二氧化硫排放、成品油质量升级进程等规定了具体指标和要求，给炼油行业带来了前所未有的压力，未来炼油生产过程清洁化和产品清洁化将成为炼厂生存发展的基本要求。

值得注意的是，与史上最严的新《环境保护法》并称的史上最严的新《安全生产法》于2014年12月1日颁布实施，这是一次对旧法的全面修改，相比旧法，新法强化了安全生产工作的地位，进一步加强落实生产经营单位安全主体责任，明确政府安全监管定位及加强基层执法力量，加大了安全生产责任追究力度。

上述国家政策文件的出台，为我国炼油行业“十三五”发展指明了方向。在短期内，炼油行业将经历艰难的整合升级过程，但从长远看，有助于我国炼油行业真正实现绿色、环保、低碳、健康发展，大幅度提升国际综合竞争力。